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推进社会组织承接政府转移职能购买服务的理论与实践

时间:2015/3/9 17:49:00  来源:

 推进社会组织承接政府转移职能

购买服务的理论与实践

――以佛山市的探索为例

                                                  作者:佛山市社会组织管理局副局长 刘宇明

  

    开展行政管理体制改革、转变政府职能的一个重要内容,是政府把一些事务性的管理职能和公共服务职能,从体制内转移到体制外,由社会组织承接,从而提高行政效能和公共服务质量。党的十八大提出,要加快转变政府职能,建设服务型政府,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”2012年国务院《政府工作报告》也明确要求,要加强和创新社会管理,强化政府社会管理和公共服务职能。因此,在转变政府职能中,推进社会组织健康发展就显得十分重要和迫切。

近年来,佛山市积极推进社会组织管理体制改革,发展壮大各类社会组织,促进社会管理创新,对推进社会组织承接政府转移职能购买服务作了十分有益的探索实践。深入总结佛山市的探索实践经验,对于推进社会组织健康发展,构建起新型公共服务运作机制,提高公共财政使用效率和公共服务供给效率,促进社会组织提供公共服务能力的提高,都具有十分重要的意义。

    一、推进社会组织承接政府职能购买服务的理论依据

    (一)社会组织是承接政府职能购买服务的重要载体。

建设服务型政府,创新政府服务方式,将适合由市场与社会提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担,推动公共服务提供主体多元化,这是当前我国推动政府职能转变,推进政事政社分开,建设服务型政府的必然要求,也是提高公共服务质量和效率,建设创新型政府的重要途径。政府转变职能的关键环节在于需要将原由政府统揽承担,但随着市场经济发展而要求分离出来的职能,要逐步向社会组织转移。在当代中国,公共管理改革的总体方向是从管理到治理,通过政府和社会的合作,共同管理社会公共事务,政府实行职能转变,把社会能够承担的职能交给社会,政府集中力量去管好社会组织能力不及的领域,才能在新形势下激发社会活力,最大程度调动一切积极因素,这就需要发挥社会组织在扩大群众参与群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。社会组织成为承接政府转移职能购买服务的重要载体。

    (二)社会组织具备承接政府转移职能购买服务的天然优势。

社会组织是市场经济体制下除政府和市场之外的社会运行和社会管理的第三方,以民间性、公益性、自主性为基本特点。社会组织作为公众利益或弱势群体的代表,已经从一般领域进入教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域,在广泛动员社会资源、收集民意研讨公共政策、提供公益服务等方面发挥了极其重要的作用。因此,由社会组织承接政府转移职能购买服务,在构建新型社会治理结构中具有不可替代的作用和优势。

    (三)社会组织的发展能够创新公共服务提供方式,增加公共服务供给。

随着现代社会经济的发展,市民对公共服务的需求不断提升,以往由政府包揽提供公共服务的做法,不仅因为提供的服务数量和质量有限,而且因服务内容日益庞杂,使得各级政府不堪重负。由社会组织承接政府职能购买服务,可以创新服务的提供方式,通过合作外包、协议等方式与政府联合或独立提供公共服务,与政府服务形成相互补充、更加科学有效的公共服务体系,促进社会公益的最大化。这样,既可以充分调动社会资源,弥补政府提供服务的不足,也可以提高公共服务的提供效率,大大降低社会治理成本,提高社会治理效益。因此,培育扶持社会组织发展成为各级政府的重要任务。

    二、佛山市推进社会组织承接政府职能转移购买服务的探索实践

    (一)率先推进行政管理体制改革,公布政府职能转移事项目录。2012年作为全省试点,佛山市政府大力推动政府简政放权,把市、区有权向社会放权的审批和日常管理事项全部向社会放权,实行市场调节和行业自律,公布了两批《行政审批制度改革目录》,涉及改革的事项536项,占48.3%,其中取消事项126项。各区也同步开展新一轮深化行政审批制度改革,共改革审批和社会服务事项1299项,其中取消552项,精简率达到41.9%。2012年全市公布转移事项272项,明确将一些行业资质评定、产品认定、行业评比、培训、统计等转移给社会组织。

    (二)建立购买服务制度,确保社会组织购买服务规范有序进行。佛山市政府及时制定《向社会组织购买服务实施办法》,规范推进开展政府向社会组织购买服务工作,促进了政府购买服务工作的顺利开展,近年来,无论是社会组织数量,还产社会组织承接政府购买服务的数量,均有较大的突破。据统计,2013年全市各级购买服务的金额则达到了2.45亿元。以市级社会组织为例,承接政府购买服务的社会组织数量从2009年的57个,发展到2013年112个;各类社会组织承接政府购买服务数量从2009年的33项,提高到2012年的65项;市政府各部门向社会组织购买服务的金额从2009年的1209万元,提高到2013年5000万元。

    (三)加强政策指引和资金支持,促进社会组织培育发展。一是制定出台了《关于印发加快培育行业协会商会发展促进产业升级实施意见的通知》、《关于社会组织直接登记的实施意见》、《关于社会组织登记管理创新和改革的意见》、《佛山市市级社会组织发展专项扶持资金管理办法》等重要文件,为社会组织管理体制改革工作提供政策依据和指引,推动社会组织健康快速发展。二是正式印发《佛山市社会组织发展专项扶持资金管理试行办法》,明确规定对公益服务类、经济服务类、科学研究类、文化体育类社会组织实行财政资金补助,每年扶持资金总额达640万元。三是积极推进各级社会组织培育(孵化)基地建设。目前,市级社会组织培育(孵化)基地、南海区社会组织孵化基地、禅城区养老服务类社会组织孵化基地、顺德区社会组织培育中心、市青年社会组织培育中心以及部分镇街的社会组织培育基地(中心)均已经建成运作,不同层次、不同重点、各具特色的社会组织培育(孵化)体系总体框架已基本形成。

    (四)改革优化审批和管理流程,促进社会组织发展壮大。一是逐步下放登记管理权限。按现今法律规定,社会组织登记管理权限在县级以上民政部门。为进一步促进社会组织发展,佛山市改革创新,先行先试,于2009年选择了一批条件成熟的镇街作为试点,下放社会组织登记管理权限,并于2012年将社会组织登记管理权限下放到全市所有镇和街道,大大地促进了基层社区社会组织的发展。目前,新登记的社会组织中,基层群众生活类社会组织比例高达50%。二是降低基层社会组织准入门槛。除法律强制性规定外,佛山市将社区社会组织和农村专业经济协会注册活动资金最低3万元的标准降至1万元,并将其会员数量标准从最低50个自然人或单位,降至20个自然人或单位。除降低准入门槛外,佛山市还对基层社会组织实行备案制,对一些暂时未能达注册登记条件的群众生活类社会组织允许其向镇或街道政府申请备案。目前,全市已备案的社会组织数达1004个。三是缩短登记手续时间。将法律规定的社会组织成立、注销登记手续时限,由原来的60个工作日统一压缩为最长15个工作日;社会组织变更登记手续的时限,由原来的30个工作日统一压缩为最长5个工作日。四是全面推进社会组织直接登记制。在2006年实行行业协会直接登记、2009年实行工商经济类、社区社会组织直接登记和2011年对工商经济类、公益服务类、慈善类和社会服务类社会组织实行直接登记制的基础上,对除法律有特别规定需要前置审批外的社会组织,全面实行直接登记制。申请人符合条件的,可直接向民政部门申请登记。

    (五)强化评比和年检力度,提高社会组织公信力。一是开展等级评估活动。在前期开展行业协会等级评估的基础上,制定了《佛山市社会组织2013—2015年等级评估方案》,将评估范围扩大到联合性、专业性、学术性社会团体等类型的社会组织,实现了对所有社会团体开展等级评估工作的全覆盖。截止2013年,全市3A等级以上社会组织由2009年的20家增加到210家,翻了十番有多。二是抓好规范运作、诚信执业等机制建设。积极抓好社会组织的规范运作机制、诚信执业机制、公平竞争机制、信息公开机制、奖励惩戒机制和自律保障机制等“六个机制”的建设,以机制建设提高社会组织的公信力。三是抓好社会组织年检和行政执法检查工作。在日常管理工作中,严格按照国家法规规定,认真抓好社会组织的年度检查工作。对年检工作积极和综合运作优良的社会组织给予通报表扬;对累计三年以上不年检的社会组织给予拟撤销登记处理。同时,注重开展依法行政检查行动,严格依法纠正和处理社会组织的违法行为。2012年查处社会组织行政违法案件60件,其中撤销登记41件,警告15件,责令整改4件。四是率先制定了《佛山市社会团体内部治理各项管理制度示范文本》,包括佛山市社会团体民主选举制度、会员大会制度、诚信执业、信息公开等十二个制度。为进一步促进我市社会组织规范发展,引导社会组织加强内部规章制度建设,完善内部治理机构,提供了指引。

    (六)重点推进,创新社会组织监督管理方法。佛山市重视社会组织的监督管理,常抓不懈,在运用常规的监督管理手段之外,还抓住新形势下社会组织建设的重点问题,积极推进,进一步强化了社会组织的监督管理。一是加强社会组织综合监管。制定了《佛山市社会组织综合监管工作意见》,首次明确了政府各职能部门的职责,民政与公安、工商、社会组织业务指导单位等职能部门密切配合,形成管理合力,逐步形成各部门各司其职、各负其责、信息共享、协同监督、齐抓共管的社会组织综合监管工作格局。二是大力组建党组织,发挥党群组织正能量作用,保证社会组织的政治方向。2013年4月,成立了市社会组织党委、市社会组织工会工作委员会,以发挥党组织战斗堡垒、党员先锋模范作用为抓手,大力开展社会组织党群组织建设工作,大大促进了社会组织健康发展。目前,市社会组织党委新设立下属党支部22个,接收党支部2个,党员人数超过140人,并实现了社会组织党组织100%全覆盖。三是引进第三方审计,对社会组织进行财务监管。聘请了具备资质、信誉度高的第三方审计机构,对申报等级评估、在年检中发现有问题或存在涉嫌违法违规的社会组织进行严格的财务审计。并把审计结果作为社会组织评级评优、惩戒查处的一个硬性指标。今年,就对20多家市级社会组织进行了审计。三是运用网络媒体,打造信息公开平台。继2012年佛山市社会组织网开通运行后,又开通了佛山市社会组织论坛,集基本信息、业务咨询、通知公告、统计调查、服务公示、便民信息、信用信息、诚信公示、失信惩戒、社会评价、投诉举报一体化平台。此外,还开设了社会团体QQ交流群、行业协会QQ交流群、民办非企业QQ交流群、党建工作QQ群、微博、微信等等,搭建了多元化信息管理平台,实现了信息共享和社会监督。

    (七)开展专项检查与整治工作,推动行业协会商会去“行政化”。为促进社会组织“民间化”建设,使各类社会组织更好的承接政府转移职能和购买服务,佛山市统筹开展了行业协会、商会组织“去行政化”的专项检查与整治工作,对不符合《广东省行业协会条例》的行业协会商会进行整改。通过检查与整治,全市行业协会、商会基本达到了“去行政化”目标,实现了“五自四无”(“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”以及“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管、无现职国家机关工作人员兼职”)。

    三、推进社会组织承接政府职能购买服务取得的成效

    佛山市委市政府高度重视社会组织的培育发展,出台了一系列培育发展社会组织的政策性文件,特别是今年两会期间的社会组织登记管理改革后,社会组织迎来发展的春天,基本形成了遍及城乡、领域广泛、门类齐全、层次不同、功能多样的社会组织体系,社会组织在我市的政治、经济、生活中发挥着越来越重要的作用。一是社会组织数量大幅度增加,质量不断提高。:截止2013年底,佛山市共有各类社会组织4150个,比去年增长17%,新登记490个,比去年增长45%,其中经民政部门注册登记的社会组织3146个,备案的社会组织1004个,在全省居第三,地级市之首。截至2013年12月,全市等级评估3A以上社会组织数量由2009年20家发展到现在的210家,翻了好几番。二是社会组织承接政府职能转移和购买服务能力不断加强。从2012年开始,按照《佛山市确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的暂行办法》确定具备资质的全市社会组织有221家,2013年具备资质的社会组织数量增加到292家。三是社会影响力不断增大。佛山市推进社会组织健康发展、规范管理的做法以及所取得的成效,得到国家、省以及兄弟城市的充分肯定。仅2013年上半年,中央电视台三次前来佛山市采访社会组织发展情况;国务院法制办、全国政协、省社工委、省民政厅分别前来佛山市调研社会组织发展情况,省委刊物《情况与建议》整篇刊登了题为《培育与管理并举扶持与发展并重——佛山市推进社会组织健康发展、规范管理的主要做法》的文章;吉林市、江门市、常州市等民政部门先后到来交流学习佛山市社会组织培育发展的先进做法。

    四、对进一步完善社会组织承接政府转移职能购买服务工作的思考

    佛山市推进社会组织承接政府转移职能购买服务虽然取得一定进展,但目前还处于起步阶段,无论在思想认识的广度和深度上,制度设计与原体制的衔接上,还是实际操作层面上,都存在不少问题与困难,如:政府部门转移放权还不够主动;政府向社会组织转移职能购买服务的部分工作机制不健全,影响到实际可操作性;政府购买服务没有专门的财政预算,刚性约束不强,政策配套不够完善;社会组织的发展还不尽人意,部分社会组织内部治理结构不够健全,运作流程不够规范,专业运作水平还不高,社会组织承接能力不足;等等。

针对以上存在问题,我们认为,要继续推进社会组织承接政府转移职能购买服务工作,要做好以下几点:

    (一)继续推进行政管理体制改革,梳理挖掘可转移存量职能和购买服务项目。

    社会组织承接政府转移职能和购买服务是以政府职能清理为条件的,为了真正实现政府职能转变,需要对存量职能进行进一步的梳理和挖掘。适合社会组织承接的职能主要有三大类:一是与行业管理与协调有关的职能,如行业标准和行规行约的制定,行业准入条件与资格,专业技术职称和从业资质的初审;二是行业规划方面的职能,如行业发展调研与分析报告,行业数据统计分析报告,行业培训,行业风险排查等;三是政府审批职能方面,如初审或预审工作可以转移给社会组织承接。

    (二)完善对接机制,确保对接顺利和强化后续监督。

    针对已梳理公布的转移职能和购买服务目录,继续制定完善配套政策措施,如对社会组织承接政府职能购买服务的原则、承接范围、承接条件、承接时限、后续监管等,根据转移职能是否可以实行市场竞争和实现竞争的程度,以及可降低社会成本的程度,采取合理的方式分类向社会转移职能并进行监管;采取有效的方式向社会公开,并通过公平公正的方式,择优选择符合条件的社会主体承接转移的职能;分步实施,有序推进,特殊情况可设定过渡期,确保相关事项能“转得出、接得稳”;依法制定标准,强化后续监管,构建多元监管体系,加强自律管理,建立健全社会主体承接政府转移职能退出机制,确保转出去后能“管得住”。

    (三)建立健全财政保障机制。参照借鉴国外政府采购或政府委托公共服务的做法,建立政府购买服务基金和社会组织扶持发展专项资金,为社会组织购买服务提供财政支撑。按照财权与事权相统一原则,结合本地区经济社会发展水平和财政承受能力,将向社会组织购买服务经费纳入同级财政年度预算。采用政府向社会组织购买服务方式后,原安排给该职能部门的相应财政资金转移给提供服务的社会组织,即由职能部门支付给提供服务的社会组织。

    (四)继续编制完善购买服务目录。财政部门会同有关部门根据本地区经济社会发展水平、政府转移职能要求、党委和政府中心工作及财力水平等因素,按照购买服务范围,并区分各购买主体相同购买服务需求和履行本部门职责所需的特殊购买服务需求,突出重点,拟订本级政府年度向社会组织购买服务目录,报同级政府批准后实施。政府向社会购买服务目录应按规定向社会公布,并根据实际进行调整。

    (五)引导扶持社会组织发展壮大。借鉴外地成功的做法,组建社会组织第三方评估中心,加快开展社会组织等级评估工作。在此基础上,建立有效的社会组织信用评估制度和可公开核查的信用档案,以评估促进社会组织自我管理和自我发展,更多地参与承接政府职能转移和购买服务。税务部门要积极落实国家对社会组织扶持政策,帮助更多符合条件的社会组织取得免税资格,减轻负担。政府要与社会组织建立新型合作伙伴关系,客观正确面对社会组织的发展,适当放宽条件,主动向社会组织转移职能、购买服务,“放水养鱼”,帮助他们成长。要加大对社会组织从业人员的培训力度,积极引导扶持社会组织健全治理结构,提升公信力,提高专业水平。

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